El mercado asegurador cumple una función social de enorme trascendencia. Detrás de cada póliza existe una persona, una familia o una empresa que deposita en el seguro la expectativa de obtener protección frente a un riesgo futuro. Esa función social explica por qué el Estado ejerce una intensa actividad de regulación y supervisión a través de la Superintendencia de Seguros de la Nación.
En ese contexto, resulta habitual que la autoridad de control convoque a cámaras empresarias, asociaciones de aseguradoras y demás entidades representativas del mercado para debatir reformas normativas, diseñar nuevas herramientas regulatorias o analizar políticas destinadas al desarrollo de la actividad aseguradora.
Es una práctica razonable. Las entidades aseguradoras poseen un conocimiento técnico indispensable para evaluar el impacto operativo, económico y financiero de cualquier modificación regulatoria. Escuchar su opinión no solo es conveniente, sino necesario.
Sin embargo, existe una ausencia que, con el paso de los años, se ha vuelto cada vez más evidente.
Cuando la Superintendencia organiza mesas de trabajo, consultas técnicas o procesos participativos, la voz de los asegurados prácticamente nunca está representada.
Y ello ocurre pese a que los asegurados constituyen la razón de ser del sistema asegurador.
Un ejemplo reciente puede encontrarse en el expediente administrativo EX-2021-35029520- -APN-GA#SSN que dio origen al Registro Nacional de Contratos de Seguros de Personas Humanas (RENASEG). Allí puede observarse que la Superintendencia promovió reuniones de trabajo con asociaciones representativas del mercado asegurador y recibió observaciones de distintas entidades vinculadas a la actividad antes del dictado de la regulación.
El procedimiento refleja una lógica de diálogo institucional con los sujetos supervisados que resulta valiosa y debe ser preservada.
Lo que llama la atención es que, una vez más, ninguna asociación representativa de los asegurados o de los consumidores especializados en materia aseguradora fue convocada para aportar la visión de quienes son los destinatarios finales de esas políticas públicas. Tampoco se lo hizo cuando se tomó la decisión de dejar sin efecto dicho Registro que afecta sectores vulnerables de la sociedad.
No se trata de cuestionar la participación de las aseguradoras. Por el contrario, se trata de advertir que el debate queda inevitablemente incompleto cuando una de las partes esenciales de la relación asegurativa no tiene la posibilidad de expresar su posición.
La Ley Nº 20.091 fue sancionada en 1973, en un contexto histórico y jurídico muy distinto del actual. En aquella época aún no existía el artículo 42 de la Constitución Nacional ni se había incorporado al ordenamiento jurídico argentino un régimen integral de protección de los consumidores como el establecido posteriormente por la Ley 24.240.
Desde la reforma constitucional de 1994, los consumidores y usuarios dejaron de ser simples destinatarios de la actividad administrativa para convertirse en sujetos titulares de derechos con jerarquía constitucional.
Ese cambio de paradigma obliga a interpretar todo el sistema regulatorio —incluida la legislación aseguradora— de manera compatible con los principios de participación, información y tutela efectiva de los consumidores.
Es conducente recordar que además la Ley 20.091 prevé, en sus artículos 76 a 80, la existencia de un Consejo Consultivo del Seguro destinado a asistir al Superintendente de Seguros de la Nación mediante la emisión de opiniones sobre cuestiones regulatorias y la formulación de iniciativas tendientes al perfeccionamiento del mercado asegurador. Su integración responde exclusivamente a representantes de la actividad aseguradora, sin contemplar la participación institucional de asociaciones representativas de los asegurados o de los consumidores.
Sin embargo, ello no impide que la Superintendencia pueda promover mecanismos de consulta más amplios cuando impulsa procesos regulatorios o de elaboración de políticas en materia aseguradora. Muy por el contrario, el ordenamiento jurídico argentino reconoce y promueve diversas herramientas de participación ciudadana que resultan plenamente compatibles con el ejercicio de las competencias regulatorias del organismo.
En esa línea, la Ley 24.240 reconoce expresamente un rol institucional a las asociaciones de consumidores. En particular, el artículo 56, inciso b) les permite formular propuestas y recomendaciones vinculadas con la defensa de los consumidores y usuarios; el inciso c) les reconoce legitimación para participar en los organismos de consulta que se constituyan; y el inciso e), les atribuye la facultad de representar los intereses de los consumidores ante las autoridades administrativas. Se trata, por lo tanto, de entidades que el propio legislador concibe como interlocutores calificados frente a la Administración Pública cuando se debaten políticas que afectan derechos de incidencia colectiva.
En igual sentido, el Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas, aprobado como Anexo V del Decreto N° 1172/2003, instituyó un procedimiento destinado a favorecer la intervención de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil en la elaboración de normas administrativas de alcance general. Si bien su utilización depende de la decisión de la autoridad competente, constituye una herramienta jurídica idónea para ampliar los procesos de consulta pública y resulta plenamente compatible con la participación de asociaciones de consumidores especializadas en materia aseguradora.
Existe asimismo un aspecto que pocas veces forma parte del debate.
Los asegurados no solo son los destinatarios de la actividad de control que ejerce la Superintendencia. También contribuyen al sostenimiento económico del organismo mediante la tasa uniforme prevista por la Ley 20.091, que integra el costo de las primas que pagan por sus seguros.
Así, quienes financian parcialmente el funcionamiento del organismo de control y resultan directamente alcanzados por sus decisiones regulatorias merecen, al menos, tener la posibilidad de ser escuchados. No porque sus opiniones deban prevalecer sobre las de las aseguradoras o porque exista un conflicto inevitable entre ambos sectores. Muy por el contrario. El desarrollo saludable del mercado asegurador exige encontrar puntos de equilibrio entre intereses que, en muchas ocasiones, son perfectamente compatibles.
Las aseguradoras necesitan un mercado estable, reglas claras y seguridad jurídica para desarrollar su actividad.
Los asegurados necesitan transparencia, información adecuada, productos eficientes y mecanismos eficaces para hacer valer sus derechos.
No son objetivos contrapuestos, son objetivos complementarios.
Por ello, mientras la legislación aseguradora no incorpore expresamente la representación institucional de los asegurados en el órgano consultivo previsto por la Ley 20.091, nada impide y hasta resulta conveniente que la Superintendencia convoque a las asociaciones de consumidores especializadas cuando promueva mesas de trabajo, consultas técnicas, procesos de elaboración participativa de normas u otros mecanismos destinados a debatir reformas regulatorias.
Sin perjuicio de ello, hacia el futuro, una reforma legislativa debería contemplar expresamente esa participación, fortaleciendo así la legitimidad y la calidad institucional de las decisiones regulatorias.
No para sustituir la voz de las aseguradoras o para transformar el debate técnico en un espacio de confrontación, sino para enriquecer el proceso de toma de decisiones incorporando todas las perspectivas relevantes.
Un mercado asegurador moderno necesita aseguradoras sólidas, organismos de control eficientes y normas técnicamente adecuadas. Pero también necesita que quienes contratan el seguro, pagan las primas y son los destinatarios finales de la protección asegurativa tengan un espacio institucional donde su voz pueda ser escuchada.
Porque una verdadera política pública en materia de seguros solo puede construirse cuando todos los intereses legítimos involucrados tienen un lugar en la mesa de discusión.